Resumo do livro Curso de Direito Constitucional de Dirley da Cunha Júnior - CAP. XVIII: DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES

CAPÍTULO XVIII DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES

Resumo do livro Curso de Direito Constitucional de Dirley da Cunha Júnior

1. As funções do Estado e a separação de Poderes

Atualmente, a separação de poderes se assenta na independência e na harmonia entre os órgãos do Poder político. Isso significa que, não obstante a independência orgânica, no sentido de não haver entre eles qualquer subordinação ou dependência no que tange ao exercício de suas funções, a Constituição Federal instituiu um mecanismo um mecanismo de controle mútuo, onde há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmande de um em detrimento do outro especialmente dos governados. (checks and balances).

Não se afigura mais possível falar em tripartição de funções . Esta quantificação se justifica apenas diante da separação orgânica das funções judiciárias, legislativas e administrativas, titularizadas por três poderes . Entretanto, a partir da possibilidade de que cada qual destes poderes exerça mais do que uma única função, não há razão para dizer que elas se resumem a três. (Luiz Carlos dos Santos Gonçalves, CPIs Poderes de investigação).

2. Do Poder Legislativo

2.1. Órgãos do Poder Legislativo

A Constituição brasileira proveu a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios de competência legislativa que a exercem por meio de seus órgãos legislativos próprios. Por isso há entre nós órgãos legislativos da União (Congresso Nacional), dos Estados (Assembléias Legislativas), do Distrito Federal (Câmara Legislativa) e dos Municípios (Câmara de Vereadores).

2.1.1. Da União: O Congresso Nacional. O bicameralismo. As Casas e a composição do Congresso Nacional

O órgão do Poder legislativo da União é o Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. É característica das Federações o sistema bicameral, ou de duas casas, diante da necessidade de uma delas representar a vontade dos Estados federados na formação da vontade nacional. E ao Senado foi atribuída a missão de representar a vontade dos Estados federados, razão por que a distribuição de Senadores por Estados é absolutamente a mesma. O sistema bicameral, que se adota apenas no âmbito do órgão legislador da União é decorrência, portanto, da forma federaitva.

A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.

O Senado Federal é a casa legislativa representativa dos Estados e do Distrito Federal, composta por Senadores eleitos segundos princípio majoritário. Cada Senador será eleito com dois suplentes.

2.1.2. Dos Estados: As Assembléias Legislativas dos Estados e a Câmara Legislativa do Distrito Federal. Composição

O órgão do Poder legislativo dos Estados é a Assembléia Legislativa, que é o órgão unicameral composto de deputados estaduais também eleitos pelo sistema proporcional para mandato de 4 anos.

O número de deputados á Assembléia corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos deputados (art. 27).

Será de 4 anos o mandato dos Deputados Estaduais1, aplicando-sê-lhes as regras constitucionais sobre o sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas.

De um modo geral, compete à Assembléia Legislativa dispor sobre seu regimento interno, policia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos, cumprindo a lei sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.

2.1.3. Dos Municípios: As Câmaras de Vereadores dos Municípios. Composição

O órgão do Poder legislativo dos Municípios é a Câmara de Vereadores, que é o órgão unicameral composto por vereadores eleitos pelo sistema proporcional, em número proporcional à população do Município2.

O total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% da receita do Município (art. 29, VII).

2.2. Organização interna do Poder Legislativo

Compreende a estruturação de órgãos indispensáveis à condução de seus trabalhos e ao desempenho de suas atividades.

Entre os seus órgãos internos fundamentais, há a mesa diretora, as comissões parlamentares e os órgãos administrativos e de polícia interna.

2.2.1. A Mesa Diretora

É o órgão de direção da casa legislativa pela condução dos trabalhos legislativos e administrativos. No Poder legislativo da União, existe uma Mesa diretora da Câmara dos Deputados, uma Mesa diretora do Senado e uma Mesa diretora do Congresso Nacional.

A mesa da Câmara e do Senado compõe-se, respectivamente, de deputados e senadores eleitos pelos seus próprios pares para mandato de 2 anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente (art. 57, 4º).

A mesa do Congresso Nacional, que se compõe conjuntamente de deputados e senadores, não é formada por eleição, pois a Constituição já indicou quais serão os seus membros, entre aqueles que compõem as Mesas da Câmara e do Senado Federal.

2.2.2. As Comissões Parlamentares

Órgãos de natureza técnica competentes para examinar as propostas legislativas em curso em curso nas casas legislativas e sobre elas emitir pareceres ou para controlar e investigar os fatos relevantes e determinados.

2.2.2.1. Comissões permanentes

São aquelas criadas para durarem por tempo indefinido. Elas existem e permanecem por sucessivas legislaturas e são instituídas em razão da matéria.

2.2.2.2. Comissões temporárias

São aquelas criadas para fins específicos e duram o tempo necessário para conclusão de seus trabalhos ou no prazo previamente fixado. São comissões especiais.

2.2.2.3. Comissões mistas

São aquelas criadas no âmbito do Congresso Nacional e se compõem conjuntamente de deputados e senadores. Podem ser permanentes ou temporárias. Exemplo: comissão para examinar as medidas provisórias antes de serem apreciadas pelas casas separadamente (art. 62, 9º) e a comissão de orçamento (art. 166, 1º).

2.2.2.4. Comissões de inquérito

São comissões necessariamente temporárias, que podem ser criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para apuração de fato determinado e por prazo certo. Terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Esse poder de investigação constitui uma função típica do Legislativo, ao lado da função de legislar, e merecedora de idêntico prestigio. Fiscalizar compreende a atividade de controle e de investigação.

Conceito. As Comissões Parlamentares de Inquérito são comissões temporárias que podem ser criadas no âmbito do Congresso Nacional (mistas) ou em cada uma das Casas Legislativas, com o objetivo específico de investigar fato ou fatos determinados, para apuração de responsabilidades, por período certo. São órgãos que instauram um procedimento administrativo de feição política, de cunho meramente investigatório, semelhante ao inquérito policial e o inquérito civil público.

Finalidade. É tão-somente apurar o fato certo de determinado para o qual foram constituídas, em exercício de prerrogativa diretamente ligada ao papel político do Congresso Nacional no acompanhamento de assuntos nacionais.

Natureza. Tem natureza inquisitiva, não se aplicando às CPIs os princípios do contraditório e ampla defesa. Podem decretar o sigilo das investigações e limiar a reunião às presenças do indiciado, das testemunhas e dos advogados, e mesmo assim, quanto a estes, quando acompanharem os seus constituídos.

Requisitos. Segundo a Constituição, as CPIs só podem ser criadas (i) a requerimento de um terço dos membros de cada Casa Legislativa (quando atuarem em separado) ou do Congresso Nacional (quando as Casas atarem em conjunto); (ii) para apuração de fato determinado; (iii) por prazo certo.

Minorias. As CPIs constituem importante instrumento de controle à disposição das minorias parlamentares, tendo em vista que podem ser criadas por ato da respectiva mesa, mediante requerimento de um terço dos membros de cada Casa Legislativa ou do Congresso Nacional. Não há necessidade de deliberação plenária para a criação da Comissão3.

Podres. As CPIs terão poderes de investigação próprio das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos internos das Casa Legislativas. A Constituição é a sede em que se fixam os poderes das CPIs e o parâmetro para verificação da pertinência das estatuições feitas por outros dispositivos.

Podem as autoridades exercer todos os poderes de investigação próprios das autoridades judiciais? Segundo entendemos, não podem as CPIs determinar prisões, buscas e apreensões domiciliares e interceptações de comunicações telefônicas, providências esta que se inserem no âmbito da chamada reserva constitucional de jurisdição.

Podem os Poderes Legislativos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios investigar fatos de suas competências por meio de CPIs, com obediência de certas normas da Constituição Federal.

2.2.2.5. Representativa

Exercer uma atividade de representação, durante o recesso, do Congresso Nacional.

2.2.3. A Polícia Legislativa e Órgãos Administrativos

A polícia legislativa é o órgão de segurança interna das casas legislativas, responsável pelas atividades de polícia, porém limitada ao âmbito dos fatos ocorridos no recinto da Câmara, do Senado e do Congresso. Os órgãos administrativos são os responsáveis pelas atividades administrativas atinentes ao Poder legislativo, compondo uma verdadeira administração pública interna.

2.3. O funcionamento dos Órgãos do Poder Legislativo

Os órgãos do Poder legislativo desenvolvem as suas atividades dentro de determinados períodos, que compreendem a legislatura (4 anos), as sessões legislativas (reuniões anuais) e as sessões (reuniões diárias).

2.3.1. A legislatura

A legislatura é o período dentro do qual funciona cada órgão legislativo, com a sua composição. Terá duração de 4 anos e corresponde à duração do mandato do deputado federal (de 01 de fevereiro de determinado ano e se encerra no dia 31 de janeiro quatro anos depois).

2.3.2. As sessões legislativas

Cada legislatura compreende quatro sessões legislativas. Sessão legislativa é o período anual de funcionamento das casas legislativas.

2.3.2.1. Ordinária

A sessão legislativa ordinária corresponde ao próprio período anual e compreende dois períodos que são intercalados por um recesso. Vai de 02/02 até 17/07 (1º período) e recomeça no dia 1/08 até22/12 (2º período). A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 27, 2º).

2.3.2.2. Extraordinária

A sessão legislativa extraordinária é aquele que ocorre durante o recesso parlamentar quando convocada nos termos do art. 57, 6º, da Constituição.

O Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvado a hipótese do 8º, do art. 57, vedado o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação. Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta de convocação (art. 57, 8º).

2.3.3. As sessões

As sessões são reuniões diárias dos órgãos legislativos.

2.3.3.1. Ordinária

As sessões ordinárias são reuniões diárias que ocorrem no horário normal de expediente.

2.3.3.2. Extraordinária

As sessões extraordinárias são reuniões diárias que ocorrem fora do horário normal de expediente.Não precisam ser convocadas nos mesmos moldes de convocação da sessão legislativa extraordinária.

2.3.4. As sessões preparatórias

As sessões preparatórias são aquelas destinadas à posse dos membros das casas legislativas e à eleição das respectivas mesas. Cada uma das casas legislativas se reunirá em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura.

2.4. As atribuições do Congresso Nacional

O Congresso Nacional dispõe de competências legislativas e de competências políticas próprias.

Como órgão do Poder legislativo da União, compete-lhe, através de suas causas e com sanção do Presidente da República, dispor sobre todas as matérias de competência legislativa da União (ver incisos do art. 48).

Porém, como órgão político, dispõe de competência exclusiva para, por si e sem a sanção do Presidente da República. (ver incisos do art. 49).

2.5. As atribuições da Câmara dos Deputados (art. 51)

Além de sua normal atividade legislativa, a Câmara dos Deputados dispõe de competência privativa (ver. incisos do art. 51).

2.6. As atribuições do Senado Federal (art. 52)

O Senado Federal também goza de importantes competências políticas privativas, afora as suas atividades legislativas, são elas: ver incisos do art 52.

2.7. Quorum das deliberações (art. 47)

A regra para a deliberação das casas legislativas e de suas comissões é a maioria simples ou relativa, que varia em consonância com a presença dos membros da casa legislativa. A única exigência da Constituição é que estejam presentes pelo menos a maioria absoluta, sob pena de não haver quorum para deliberar.

O quorum de exceção, que só se aplica quando houver disposição constitucional expressa, pode envolver os quoruns de maioria absoluta (exigida, por exemplo, para aprovação de leis complementares), maioria de 3/5 (exigida para a aprovação de Emenda Constitucional) e maioria de 2/3 (exigida para a Câmara dos Deputados admitir a acusação contra o Presidente da República ou para o Senado condenar o Presidente da República por crime de responsabilidade). São maiorias qualificadas.

2.10. Dos Deputados e dos Senadores

Trata de um verdadeiro Estatuto dos Congressistas, que representa o próprio regime jurídico dos parlamentares. Essas normas aplicam-se aos deputados estaduais e distritais, por força do 1º, do art. 27.

2.10.1. Prerrogativas

Destinam-se a assegurar a autonomia e independência funcional dos parlamentares. Compreendem as imunidades, o privilégio de foro por prerrogativa de função, isenção do serviço militar e a manutenção das prerrogativas mesmo durante os Estados de Exceção.

2.10.1.1. As imunidades

Material (inviolabilidade). A imunidade material consiste na inviolabilidade, civil e penal, dos deputados e senadores por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. Pressupõe o exercício do mandato parlamentar e só alcança as manifestações dos parlamentares que guardem nexo com o desempenho de suas funções.4

Estende-se aos deputados estaduais e distritais. Porém, quanto aos vereadores, a inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos limita-se ao exercício do mandato na circunscrição do Município.

Formal (quanto à prisão e ao processo penal). Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Relativamente ao processo penal, não existe mais a imunidade que condicionava a instauração do processo-crime contra o parlamentar à prévia licença de sua casa legislativa. A EC 35/01 extinguiu essa imunidade, mas previu a possibilidade de sustação, pela casa legislativa, de processo penal já iniciado contra parlamentar por crime cometido após a diplomação.

2.10.1.2. O privilégio de foro por prerrogativa da função

Desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o STF (art. 53, 1º). Essa prerrogativa de foro só alcança os titulares diplomados, não os seus suplentes, ainda que estes sejam diplomados.

2.10.1.3. Isenção de serviço militar

Dependerá de prévia licença da casa respectiva a incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra.

2.10.1.4. Manutenção das prerrogativas durante o Estado de exceção

Mesmo durante o estado de sítio, as prerrogativas de Deputados e Senadores subsistirão, só podendo ser suspensas mediante o voto de 2/3 dos membros da Casa respectiva, e mesmo assim nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a exceção da medida.

2.10.2. Incompatibilidade

No art. 54, a Constituição traz um rol de impedimentos ou incompatibilidades dos deputados e senadores, aplicáveis também aos deputados estaduais e distritais e aos vereadores. Algumas dessas incompatibilidades incidem desde a expedição do diploma outras só a partir da posse. (ver incisos do art. 54)

2.10.3. Perda do mandato

O deputado ou senador pode perder o mandato nas hipóteses do art. 55 da Constituição. Compreende a cassação e a extinção.

2.10.3.1. Cassação

A cassação do mandato do parlamentar depende de deliberação da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. Ocorre quando (ver incisos I, II e VI do art. 55).

2.10.3.2. Extinção

A extinção do mandato do parlamentar não depende de deliberação ou decisão da casa, mas de simples ato meramente declaratório da Mesa diretora, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada a ampla defesa, nas hipóteses em que o deputado ou senador: incisos III, IV e V do art. 55.